雾里看花

中国官场问责制有流于形式风险
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   2009-06-04  三鹿奶粉等事件被免职的一些官员，竟然悄然复出，使得一度被社会寄予厚望的官员问责制处于一种尴尬的境地。

　　中评社北京6月4日电（评论员　张沐）为了加强反腐倡廉的法制建设，完善领导干部行为规范，健全监督和责任追究制度，真正形成按制度办事、靠制度管人的有效机制，中共总书记胡锦涛5月22日主持政治局会议，审议并通过《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、《中国共产党巡视工作条例（试行）》、《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》。期望加强以完善惩治和预防腐败体系为重点的反腐倡廉建设，构筑推进党政建设的宏大新工程。

　　毋庸置疑，“官员问责制”主要是一种上溯处分，虽然不是发生事故、错误和问题的直接过失者，但作为主管乃至负总责的领导干部，难辞其咎，也要受到不同程度的追究处理。不待说，官员问责制是西方政党政治的产物。因为政府及其官员“权为民所授”，故要求政府及其官员对公众负责，接受公共监督。而官员问责制既不能简单等同于引咎辞职，又有别于责任追究机制，它是一个责任体系，政府及其官员在其中不仅要承担法律责任、行政责任、政治责任，还要担负道德伦理责任；不仅要对直接过失官员进行惩罚，也要对上级渎职失察官员问责处分，更要求政府对公众有所“交代”。因此，由谁来发动问责这个程序就至关重要。

　　近期以来，媒体纷纷披露在“华南虎事件”、“三鹿奶粉事件”、“黑砖窑事件”等被免职的一些官员悄然复出。这使得一度被社会寄予厚望的官员问责制处于一种尴尬的境地。有舆论指斥，面对问题官员的复出，在缺乏有效监督机制下，所谓“问责制”只会沦为应付舆论的虚设制度。

　　因三鹿奶粉事件被中纪委监察部处以记大过处分的三鹿事件重要责任人、国家质量监督检验检疫总局食品生产监管司原副司长鲍俊凯出任安徽省出入境检验检疫局局长、党组书记，可以说是不降反升。今年3月，河北省纪委、省监察厅决定给予河北省农业厅原厅长刘大群记过的行政处分，但早在去年10月至11 月间，刘大群已调任邢台市委副书记，并在今年1月当选邢台市市长。

　　去年5月，因地震全国哀悼日期间组织公款旅游而受到处分的原滨州市工商局局长邵立勇近日被报道调任威海市工商局任职。有媒体报道，因对贵州瓮安“6．28”群体性事件处置不当而被撤职的原瓮安县委书记王勤已悄然“复出”，调任黔南布依族苗族自治州财政局副局长一职；因“黑砖窑事件”被撤职的临汾市洪洞县原副县长王振俊，早已复出并长期担任该县县长助理一职。

　　其实，无论是国家各级政府机关，即令是文化事业单位、国有企业等等，长时期有不少贪污受贿、徇私舞弊、损公受骗、挥霍浪费、渎职违纪、管理失误等等，只要没被揭露立案，没被媒体曝光，很多往往是大事化小、小事化了。是在说不过去的就调职换岗，或提前退休等等。更勿言追究上级主管的责任问题了。即便是全国炒得沸沸扬扬的央视新大楼因违规燃放烟花引发重大火灾，损失数十亿元还导致救灾人员伤亡的大事故，其损失和影响比煤窑爆炸、大桥垮塌要严重广泛得多，却没有任何追究上级主管责任的措施，更没有人因之引咎辞职或下台负责。某中央新闻单位一中层干部公然违纪将国家的国防白皮书提前透露给境外报纸，当时本人受到免职处分，但因不断和该媒体主要负责人拉关系，结果居然官复原职。非但该单位主管负责人未受任何问责处分，更从中可见干部任免制度的严重弊端。
 
中国社科院法学研究所宪法行政法研究室主任周汉华指出，“这说明现在的问责机制还不完善，有流于形式的风险。”如果没有合理合法的理由，没有经过适当的程序，一些官员被问责后就开始异地为官或悄悄复出，有损问责制度的权威性。

　　不过，有组织人事部门官员认为，被问责领导干部之所以能在短时间内复出，原因有两个：一是培养一个干部不容易，一些领导干部做到今天的职位，除自己的努力外，党和政府为此也投入了相当大的资源，不能因为出了问题以后就弃之不用。如果这样，是对资源的极大浪费。二是一些被问责的官员本来就是代人受过，往往对其免职时，允诺了一定会有“回报”的，如待遇或未来的升迁机会。因此，风头一过，复出也就很自然了。

　　在中国，对问责制的认识，多数停留在有一事问一事、出一事责一事上。有的机关部门仅仅是为“平民愤”而去问责，这就容易使得对出事官员的责任追究并不是由民众以及由民众的代议机构——人大发动，而仍是由上级领导发动，在本质上仍属于传统的“自上而下”的组织处理手段。可见，现行的官员问责只局限于党政机关单位或团体内部的上级对下级同体问责，缺乏人大、政协、民众、舆论等异体问责，更缺乏对上级的问责。这样的问责制度显然难以实现责任管理体制的目的。非但难以令干部更无法令大众心服口服，甚至有可能异化为“丢卒保车”的手段。由此可见，问责制中最重要的是，对公众及其民意的明确回应和交代。

　　按说，一个人不可能不犯错误。就此而言，官员出了问题以后就不能复出任职，也太绝对了点，但问题官员的复出至少应该有一个合理的程序和更加严格的考核机制，并须要向公众作出合理的说明。否则，这边说要免职，那边过不多久又重新任命，颇有点“狼来了”喊多了的味道。长此以往，很容易使公众丧失对执政者的基本信任。

　　这种情况与当前行政体制中权责不清的弊端有关，也是中国式问责制的另一困境。问责的前提是在不同的部门与官职之间有严格的职责划分，并以宪法和法律来规定何种官员所负何责，谁来问责，何人依何种程序判定官员失责及其处分。没有明确责任体系的问责制度极可能成为一种摆设，难以得到顺利推行或根本无法实施。现在的问题是权责过多集中于政府，政府权责又过多集中于一把手。显然，单就某一官员而言，制度安排很难实现其权责的平衡。倘各部门和官员都不能明确自己的权责，自然也无法通过恪尽职守避免失误发生。那么，只能以机会主义方式用问责去平息民怨，甚至不排除在问题发生之后，人为设置一些责任承担者。这样，反而颠倒了执政原则与问责关系手段本身成了目的。

　　其次，还必须合理配置和划分行政权力。对官员问责的前提是存在可问责的情形，而这是要专门的配套制度来加以界定的。目前在不少地方，政府官员的履职情况和施政效果事实上很难量化，如果没有一个操作性很强的问责法律体系，问责制将难以发挥应有的制度效应。所以，须合理配置和划分行政权力，明确官员责任，使官员的权责清晰，充分对接。

　　显而易见，必须解决问责缺乏严格的职责划分，问责信息不公开和不透明，以及同体问责等缺陷。要使问责制真正发挥作用，首先必须完善人大制度，并以此作为突破口，扩大官员选举的范围，将更多的官员纳入民主选举和民主监督范围，给问责制提供制度基础。有专家建议，问责应由人大基于官员在事件中的责任而作出，而不是为平息民愤而由“组织安排”，那么，这样的问责不仅体现民意，公开公正，也增加了被问责官员今后复出的难度，因为他要复出就须经过人大这一关。

　　总之，既须要有相关制度的硬规定，也要有来自民众与舆论的软压力，还须要来自官员自身的道德操守，以及更为深厚的政治氛围。只有切实解决了制度缺陷，完善执政管理体系，才能培育出问责制的制度文化，中国才能真正走向科学有效的“问责制”。▲


中俄7月举行跨国联合军演　俄将出动5种战机
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    2009-06-06 中评社北京6月6日电／据俄罗斯新闻网报道，中俄军方就“和平使命-2009”联合军演达成一致。

　　俄罗斯联邦陆军副总参谋长谢尔盖.安东诺夫中将说，中俄两国军方领导在俄哈巴罗夫斯克磋商中协调了“和平使命-2009”联合演习最终计划，在联合军演期限上达成了一致。
 
　　安东诺夫称：“此次演习的宗旨是反恐，不针对任何一个具体国家或者领土，演习敌人为假想敌。”

　　他说，俄中联合演习将在7月中旬举行。第一阶段为政治磋商阶段，将在哈巴罗夫斯克举行；第二阶段和第三阶段在中国境内靶场举行。

　　安东诺夫透露：“我们商定，在积极演习阶段中，双方各投入参演兵力1300人。俄方将出动远东军区摩托化步兵营和伞兵突击连，以及约20架飞机和直升机，包括苏-24前线轰炸机、苏-25强击机、苏-27歼击机、伊尔-76军事运输机和米-8直升机。”▲


日本媒体称中美日可能于7月举行首次三国对话
http://news.sina.com.cn/c/2009-06-06/212317965801.shtml

    http://www.sina.com.cn  2009年06月06日 环球时报 : 据日本共同社6日报道，日本、美国和中国的政府高官可能于7月在华盛顿举行首次三国政策对话，目前正就此进行调整。会上三国将就亚洲整体局势、全球变暖对策等课题交换意见。三国有意使政策对话成为惯例，今后这一机制有望发展为重要的东北亚多边磋商框架。

　　共同社称日本外务省综合外交政策局长别所浩郎，美国国务院政策计划处主任斯洛特，中国外交的司局级官员预计将出席对话。鉴于日美是同盟关系，三国能在多大程度上谈及安全保障问题还是个未知数。日本、美国和中国约占全球GDP总量40%，三国对话象征着现有的国际秩序即将迎来转机。

　　美国国内近期盛行由美中两国建立国际秩序的“G2”论。日本也同样认识到少了中国，经济危机和防止全球变暖等课题都将难以解决。奥巴马政府内部也有很多人认为不应急于接近政治体制不同的中国。美国似乎认为与盟国日本联手更容易促使中国参与解决各种问题。中国则希望防止日美构成“对华包围圈”，并与美国一同遏制日本的核武装动向。共同社文章认为，如果三国对话会就安全保障问题展开深入讨论，日美同盟的性质有可能发生变化。▲


朝韩备战“西海五岛” 军事冲突或有4种形式
http://news.ifeng.com/mil/4/200906/0607_342_1191544.shtml

2009年06月07日 中青在线-青年参考 最近，朝鲜半岛局势不断恶化。韩国媒体分析，朝韩可能于近期爆发小规模军事冲突，而最容易爆发冲突的地区，就是“西海(中国和世界上多数国家称黄海，下同)五岛”和“北方界线”的周边海域。事实上，双方的确剑拔弩张，正在这个区域积极备战。

☆ 西海五岛无美军驻扎

韩国媒体援引韩国军方及专家的分析称，最容易爆发冲突的地区并不在朝鲜半岛中部的停战分界线，因为双方在这里被非军事区隔开，不容易因为擦枪走火引发战端；双方在非军事区后面长期修筑的坑道等工事体系，也使防守方处于相对有利的地位，双方都不会轻易出击。

再考虑到美军介入的可能性，韩国合同参谋本部认为，与全面战争相比，朝鲜更有可能选择挑起局部冲突。因为全面战争虽然会使韩国遭到不小的打击，但也意味着朝鲜政权的崩溃。因此，即使朝鲜挑起冲突，也主要是想表现强硬态度和作战能力。最危险的地区，就是“西海五岛”和“北方界线”的周边海域，其可能性超过了陆上和空中冲突。其中一个重要原因是，“西海五岛”没有美国军队驻扎，北方界线附近一般也没有美国海空军活动，发生军事冲突后不容易升级。

朝鲜战争结束时，“联合国军”控制了白翎岛、大青岛、小青岛、延坪岛和隅岛5个岛屿(简称“西海五岛”)。《朝鲜停战协定》规定这5个岛由“联合国军”控制，但美朝对这些岛屿和朝鲜西海岸之间的界线存在争议。1999年到2002年，朝鲜和韩国海军曾在西海地区发生多次武装冲突，并造成人员伤亡。

☆ 韩媒猜冲突有四种形式

韩国方面对可能爆发的冲突形式进行了预测：

◆ 第一，双方海军冲突。这和1999至2002年的冲突类似。有韩国媒体援引韩国海军相关人士的话说：“在当地的大浪中，带有自动射击装置的我军舰艇的命中率会更高。需要依靠旧方法瞄准射击的朝军会尽量避免舰艇与舰艇的直接遭遇。”

◆ 第二，朝鲜海军诱敌深入，引诱韩国海军舰艇进入朝鲜岸炮和岸对舰导弹的射程，使用强大的岸上火力伏击韩国海军。韩国认为朝鲜通过改善布置在海州一带的“冥河”导弹和“蚕式”导弹的性能，已提高了攻击的准确性。

◆ 第三，朝鲜使用岸上火炮轰击西海五岛中距朝鲜海岸最近的延坪岛。从纯粹军事的角度来看，由于延坪岛是“西海五岛”中离朝鲜海岸最近的，它容易被朝鲜岸上火力封锁，导致补给断绝。

◆ 第四，朝鲜在岸上火力和海军火力的掩护下，对“西海五岛”中的某个或几个岛屿进行两栖登陆作战。韩国军方的一位消息人士引用情报说：“朝鲜已增加了利用高速两栖船只的演习。我们不排除朝鲜会试图袭击某座岛屿的可能性。”他还说：“对延坪岛袭击的可能性会更大一些，因为白翎岛较大，且有数千名军人守卫。”如果朝鲜占领了延坪岛，它在整个西海地区的战略态势将大大改善。

☆ 朝韩双方备战忙

朝鲜军方在板门店的代表5月27日发出警告：“我方不能保证来往于‘西海五岛’船只的安全。”5月29日，中国渔船暂时撤离了“西海五岛”附近海域。韩国《朝鲜日报》6月1日报道，朝鲜将西海岸附近的一大片海域划为“禁航区”，禁航时间持续到7月底。韩联社则引用韩国政府某消息人士6月1日的说法，称情报显示朝鲜军方指示其海岸炮兵部队，将实弹储备量提高到平时的两倍以上。

韩联社的报道还指出，朝鲜已经利用两栖船只在其西部海岸加强登陆演习。有韩国媒体说，朝鲜在西海南浦附近的礁岛上加强了联合射击训练，还实施了利用高速登陆艇进行登陆的训练。韩国前海军作战司令员金成万公开说：“发生第一次延坪海战时，朝鲜也进行了两周左右的军事训练。第三次延坪海战已经临近，好像无法避免了。”

6月2日，韩国海军发言人对记者表示，韩国正把最先进的高速巡逻艇派往西海形势紧张的区域，艇上装备了舰对舰导弹。路透社也报道称，该舰为“尹永夏”号导弹巡逻舰，排水量440吨，属轻型支援舰艇，主要负责增援海军舰队。同时，韩国守岛部队也加强了抗登陆作战演练。

不过，双方的真实意图目前还笼罩在迷雾之中。对韩国媒体经常相互矛盾的说法，外界只能听听而已。例如，《朝鲜日报》称，朝鲜军队的通讯次数较平时锐减一半以上，这可能是准备发动进攻的信号；而“每日朝鲜(Daily　NK)”新闻网则称，朝鲜西海地区部队的通讯次数没有大量增加，朝方在前沿部署的巡逻艇也未增加，相关海域经常能看到朝鲜渔船在作业，这说明朝方还没有开始准备进攻。

韩国花费大量资源扼守远离海岸的西海五岛，主要是因为这5个岛的战略意义重大。韩国《中央日报》曾在报道中承认：“白翎岛的韩军如果在战争爆发后登陆朝鲜海岸，就能直逼平壤。”（特约主笔 孙力舟）▲

中国的方针是“主权在我，搁置争议，共同开发”
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2009年03月17日 中国新闻网 中新网3月17日电新加坡《联合早报》17日发表署名文章认为，中国周边的海洋情况，由于历史和现实的综合作用，确实错综复杂，挑战严峻。对于南海问题，“继续争议，搁置开发” 的处理或许更加实用，即在南海采取“自然保护区”管理模式。逻辑是，既然有争议，那么在争议有效平息解决之前，各国必须同时停止在有关海域的单方面开发。

文章摘录如下:

具体来看，中国周边的海洋情况，由于历史和现实的综合作用，确实是错综复杂，环扣相套，挑战严峻。

以南海问题为例，中国的南海主权在古代就延至曾母暗沙，郑和七下西洋的航迹犹在。不过这种状况在20世纪60年代以后，随着各国开始认识到海洋除了具备航行和渔业价值外，还有“蓝色国土”和海底战略资源如石油等巨大潜力的时候，才逐步发生了变化。

☆ 共同开发也有某种局限

从地图上不难看到，整个南中国海就像一个巨大的聚宝盆，但毗邻中国的只有北面，东、西、南三个方向皆有他国更加近水楼台。近半个世纪以来，在地缘扩张和资源占有这两大欲望的推动下，中国的南海主权正引发更多的所谓“争议和争端”。

中国如果要解决南海问题，手段无非有和平与非和平两种。和平的手段包括外交谈判与交涉。但外交这个东西，必须有实力手段作后盾才能起作用，自古如此，无一例外，否则就沦为空谈。

经济上可主张“搁置争议，共同开发”。但对人性而言，“共同”这个概念一直诡异。仔细审视“合资”或“合作”的范例，一般是因为单方面由于某种重大局限(譬如资金、资源、技术、法规、地理等因素)而做不了，于是只好采取与别人合资合作的方式。

另一个和平办法，就是通过签署多方协议来促进各国的自我约束，以维持南海的现状。但国际协议的问题是不具备有效的执行监督，可能流于有名无实，现状也就将继续恶化。

非和平的手段也包括了几项选择。从“将来时态”角度讲，未来中国的航空母舰编队到南海，也可能有助于主权的恢复。但是远水不解近火，将来依旧不可知，其它国家力量增长和国际大格局演变趋势也都是变数。

☆ “继续争议，搁置开发”

再者就是采取拿回几个岛屿然后驻军。但一旦驻军，则可能给他方继续纠缠或酝酿报复提供渠道。而且驻军要求高度的远距离支持和保障能力，还要考虑的是，由于气候和地理的因素，许多南海岛屿实际不适宜长期驻军把守。

于是第三种选择似乎更加实用，即“继续争议，搁置开发”，在南海采取所谓“自然保护区”管理模式。逻辑是，既然有争议，那么在争议有效平息解决之前，各国必须同时停止在有关海域的单方面开发。

这样至少可以首先有效制止住南海资源的严重流失。个别渔船偷捕可能难以制止，但掌握争议海区树立有多少海上开发平台，应还是不难的。▲

这个选择也比较符合“先礼后兵”的国际惯例，即可以先争取与国际社会和周边国家达成共识，签订有关协议。而后有违背者，即可以对其有关基础设施予以摧毁。对方如果重建，就再摧毁，直到其单方开发的成本变得无以复加，反到可能为真正的争议解决和共同开发提供契机。(伟达)